为避免学生误入歧途 上海立法防范“初二现象”
为避免学生误入歧途 上海立法防范“初二现象”
一次逃课、一次打架、一次和家长的争吵……都可能会让小学高年级至初二的未成年人孩子误入歧途，走上罪错道路，有学者将其称为“初二现象”。
“孩子是祖国的未来，预防未成年人犯罪，关系千万家庭幸福安宁与社会和谐稳定。”上海市预防未成年人犯罪工作立法课题组组长肖建国表示，上海在全国人大常委会对《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》修订后，率先启动预防未成年人犯罪地方立法，系统整合社会各界力量守护未成年人，同时肯定专业社工在预防犯罪中的重要地位，形成特色鲜明的“上海经验”，并通过地方立法予以确认。
3月1日起，《上海市预防未成年人犯罪条例》（以下简称《条例》）正式施行，《条例》共8章60条，是上海首部全面规范和推进预防未成年人犯罪工作的地方性法规。
建章立制整合各界力量
16岁的胡同学，因被嘲笑长得胖，竟持刀与同学做了个了断……
经过社会调查、心理测评，上海市嘉定区人民检察院的检察官发现，胡同学是一位留守儿童，平时在学校经常被同学嘲笑欺负；他想当厨师，却遭到父母反对。检察官触摸到了案件背后少年心里的压抑和痛苦，最终对胡同学作出了附条件不起诉的决定。
但“不起诉”并非“不管束”，胡同学被安排在观护基地接受全方位的教育矫治，在那里他如愿以偿地学上了烹饪课。
像这样对严重不良行为的矫治和重新犯罪的预防，正是上海检察机关经过35年的经验积累，形成的未成年人保护上海检察模式，这也是上海预防未成年人犯罪的一个缩影。
从20世纪80年代起，上海公安、检察院、法院、共青团等单位先行先试，首创的“社会观护”“合适成年人”“心理干预”“回访帮教”等举措，不仅在全国立法中被采用，而且在全国范围内推广。全国第一个少年法庭、第一个“少年起诉组”、第一个独立的少年警务机构“少年科”、第一家青少年司法社会工作服务专门机构、第一个未成年人司法社会服务地方标准……在预防未成年人犯罪工作中，上海始终走在前列。
然而，尽管各单位已经在预防未成年犯罪中各展其长，却缺乏协同机制明确各单位、各部门的职责范围。为此，作为预防未成年人犯罪的重要职能部门，共青团上海市委员会、上海市青少年服务和权益保护办公室便计划为预防未成年犯罪制定一部地方性法规，为这项工作做好顶层设计。
“从2010年开始启动筹备立法工作，到2022年的表决通过，上海地方立法历时12年，《条例》有效地填补了本市预防未成年人犯罪立法的空白。”上海市青少年服务和权益保护办公室社工处处长苏玉峰说。
据肖建国介绍，“多部门协调”是《条例》立法过程中最大的难点，同时还是此次立法最大的特色，有效避免因各部门信息不畅、力量分散、效果甚微导致的治理“真空”问题。
《条例》共分“总则”“预防支持体系”“预防犯罪的教育”“对不良行为的干预”“对严重不良行为的矫治”“对重新犯罪的预防”“法律责任”“附则”等8个章节。当青少年遇到困境时，社会各方该履行什么义务，该作出什么反馈，都规定得明明白白。
例如，《条例》要求市区两级要“依托平安上海工作协调机制”做好预防未成年人犯罪工作，“日常工作由同级青少年服务和权益保护办公室具体承担”“市青少年服务和权益保护办公室应当建立预防未成年人犯罪信息服务管理系统……实现数据共享和应用”。
制度保障强化专业支持
“对孩子的帮助既需要全社会共同合力，也需要专业力量的支撑。”华东理工大学社会工作系教授费梅苹告诉《法治日报》记者，根据她数十年的研究发现，许多涉案未成年的罪错萌芽，都是从校园开始的，也正是她提出“初二现象”。
“我们通过对涉案未成年的回溯性研究发现，初入青春期的孩子们在实现自我同一性、获得自主感等方面会面临不少困惑与挑战。”费梅苹说，如果在当时那个时间节点有更专业的力量尽早察觉青少年的成长困境，能够去拉一把，提供一些支持，作一些阻断，一切可能会不一样。因此，她认为《条例》第三十四条在这方面作出了很大的创新和突破。
《条例》第三十四条明确，本市探索青少年事务社会工作者驻校或者联系学校工作机制，依托青少年事务社会工作站点及青少年事务社会工作者协助中小学校开展道德法治教育、生命教育、心理健康教育、毒品预防教育、行为矫治等活动。
“虽然仅是短短的两句话，但对学校引入社工参与未成年人预防犯罪教育作出立法肯定，可以称得上是制度上的重大创新突破。”费梅苹说。
事实上，这两句话也并非无中生有，而是从上海近20年青少年社会工作中提炼而来。据了解，在上海市委政法委的领导下，上海成为全国最早探索社区青少年服务帮扶机制的城市。共青团上海市委员会从2002年便开始探索布局上海的青少年社会工作。此后，上海团组织成立了“上海市阳光社区青少年事务中心”，专门在社区为失学、失管、失业青少年提供服务，把预青工作前置，从源头上预防和减少犯罪。目前，上海的青少年社工队伍已经拥有近700人，服务也从社区拓展到了学校、司法等领域，建立了预防青少年违法犯罪的全链条式社会工作服务体系。
在费梅苹看来，社工对学生而言，不像心理老师那么敏感，也不像任课老师那样苛刻，能“非评判”及更亲近地从学生的需求出发给予接纳、理解和支持，从关系的角度及早发现问题，及时给出专业意见，在治未病方面起到重要作用。
而对于社工的薪酬待遇方面，此次《条例》也作出专门规定。《条例》第十六条规定，各级行政机关以及人民检察院、人民法院根据工作需要，使用财政性资金委托专业服务机构参与预防未成年人犯罪工作、提供司法社会服务的，应当符合国家和本市的规定。
区域协同输出上海经验
近年来，上海没有停下创新的步伐，继续在长三角区域合作、未成年人司法社会服务、未成年人专业咨询服务、学生欺凌防治、专门矫治教育、未成年人社会观护等诸多领域进行积极探索，而固化这些宝贵的创新经验也成了此次《条例》的重要任务。
以长三角区域合作为例，上海贯彻落实《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》中关于“发挥龙头带动作用”的要求，积极推动“长三角青少年社工联盟”的成立。
《条例》第八条明确规定，本市与江苏省、浙江省、安徽省共同建立健全长江三角洲区域预防未成年人犯罪工作联动机制，推动开展预防未成年人犯罪工作交流和合作，加强相关工作经验和信息共享。
“从源头上预防未成年人犯罪显得尤为重要。”肖建国表示，通过长三角区域合作机制，向其他地方共享“上海经验”，不仅能够提升当地预防未成年人犯罪工作，还能有效降低上海罪错未成年人比例。
苏玉峰也表示，上海在立法调研中，吸取各地优秀经验，在上海实践经验的基础上不断固化提炼形成现在这部《条例》。《条例》的出台，又将指导上海预防未成年人犯罪工作迈上更高台阶。
如今，《条例》已经正式施行超过一个月，各部门、各单位对新法的宣讲学习也正紧锣密鼓地实施当中。原计划二季度上海市青少年服务和权益保护办公室还将牵头各相关部门召开一场推进会，依照新法部署今年重点工作，在信息化建设、设立专门机构等方面作出进一步突破。
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